ข้อดีและข้อเสียของความร่วมมือทางกฎหมายภาษีของประเทศไทยกับประเทศอื่นๆในภูมิภาคเอเชีย: ศึกษากรณีการลดภาษีศุลกากรตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนต่อการค้าสินค้า

 

การวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ในเชิงทฤษฎี (Theoretical Analysis) ถึงผลกระทบของการลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนต่อการค้าสินค้า การวิจัยพบว่า ข้อตกลงดังกล่าวเป็นความร่วมมือทางด้านเศรษฐกิจการค้าและทางด้านกฎหมายภาษีศุลกากรระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน เพื่อส่งเสริมให้มีการค้าขายสินค้าภายในภูมิภาคอาเซียนอย่างเสรีมากขึ้น โดยการลดอัตราอากรขาเข้าระหว่างกัน

การวิจัยพบว่า การลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนส่งผลกระทบด้านบวกที่สำคัญ คือ ลดแรงจูงใจของผู้นำเข้าในการหลบหลีกและหนีภาษีศุลกากร ลดการบิดเบือนของภาษีต่อการตัดสินใจของประชาชนในการซื้อสินค้าที่นำเข้าจากภูมิภาคอาเซียน ไม่ก่อให้เกิดกรณีการผลักภาระภาษีที่เก็บจากสินค้านำเข้าออกไปสู่ประเทศที่ส่งออก ไม่ขัดขวางต่อการเคลื่อนย้ายสินค้าระหว่างประเทศและลดผลกระทบต่อการตัดสินใจของประชาชนในการเลือกลงทุนในภูมิภาคอาเซียน สอดคล้องกับหลักความร่วมมือทางกฎหมายภาษีอากรระหว่างประเทศ ช่วยให้กฎหมายภาษีศุลกากรก้าวทันต่อสภาพการทางเศรษฐกิจและการค้าของโลกที่ต้องการเปิดเสรีทางการค้า ลดผลกระทบในเชิงปรปักษ์ด้านการบริโภคที่เกิดจากการจัดเก็บภาษีศุลกากร ลดแรงจูงใจของผู้นำเข้าในการกระทำความผิดทางศุลกากร เพิ่มบทบาทหน้าที่ของกรมศุลกากรในการสนับสนุนและส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ ลดการทุจริตคอร์รัปชันของเจ้าหน้าที่กรมศุลกากร สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของประชาคมอาเซียน ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนและกฎบัตรอาเซียน และลดอุปสรรคทางการค้าระหว่างประเทศ                                                                    

ผลกระทบด้านบวกของการลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนสนับสนุนให้ประเทศไทยเจรจาจัดทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีกับประเทศอื่นๆ เพิ่มมากขึ้น ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะ 3 ประการ เพื่อสนับสนุนการเจรจาจัดทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีฉบับต่อๆไปของประเทศไทย ดังนี้

(1) ในการเจรจาทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีฉบับต่อๆไป รัฐบาลไทยไม่ควรให้มีการยกเว้นอากรขาเข้าหรือไม่ควรให้มีการลดอัตราอากรขาเข้าที่ต่ำจนเกินไปหรือควรยืดเวลาในการยกเว้นหรือในการลดอัตราอากรขาเข้าสำหรับสินค้าที่อาจสร้างผลกระทบรุนแรงอย่างต่อเนื่องต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

(2) ควรลดอัตราอากรขาเข้าลงในระดับที่เหมาะสม (การลดอัตราอากรขาเข้าในระดับที่เหมาะสม หมายถึง การนำผลกระทบด้านลบจากการลดอัตราอากรขาเข้ามาเป็นปัจจัยพื้นฐานส่วนหนึ่งในการพิจารณาการปรับลดอัตราภาษีประกอบกับปัจจัยด้านอื่นๆ)

(3) ประเทศสมาชิกที่เข้าทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีควรดำเนินการดังนี้

(ก) ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามข้อตกลงอย่างเคร่งครัดและครบถ้วน

(ข) เพื่อช่วยให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตาม (ก) ประเทศสมาชิกควรร่วมมือกันจัดทำบันทึกที่เป็นการอธิบายข้อบังคับที่กำหนดอยู่ในข้อตกลง (Explanatory Memoranda)

(ค) ประเทศสมาชิกต้องนำข้อบังคับภายใต้ข้อตกลงไปบัญญัติไว้เป็นกฎหมายภายใน พร้อมทั้งจัดทำบันทึกที่เป็นการอธิบายข้อบังคับที่กำหนดอยู่ในข้อตกลง

การวิจัยพบว่า การลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนไม่ได้ส่งผลกระทบเฉพาะด้านบวกต่อประเทศสมาชิกที่เข้าทำข้อตกลง แต่ยังส่งผลกระทบด้านลบอีกด้วย ที่สำคัญ คือ ไม่สนับสนุนหลักความพอเพียงหรือหลักอำนวยรายได้ให้แก่รัฐบาล ไม่ส่งเสริมต่อหลักการดำเนินนโยบายการคลังทางด้านหนี้สาธารณะของรัฐบาล ที่ต้องการให้ประชาชนมีเงินออมเพื่อให้รัฐบาลสามารถกู้ยืมเพื่อก่อหนี้สาธารณะได้ ไม่สนับสนุนหลักความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีในแนวตั้งและหลักความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ครั้งใหม่ ไม่ช่วยแก้ปัญหาเงินเฟ้อที่ต้องการลดอำนาจซื้อของประชาชน ไม่สามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจในการควบคุมการนำเข้าสินค้าเพื่อการคุ้มครองอุตสาหกรรมการผลิตสินค้าภายในประเทศ ไม่สอดคล้องกับความหมาย ลักษณะและขอบเขตของภาษีศุลกากรและวัตถุประสงค์บางประการของภาษีศุลกากร ลดบทบาทหน้าที่ของกรมศุลกากรในการจัดเก็บภาษีจากสินค้านำเข้าจากภูมิภาคอาเซียน ไม่สอดคล้องกับหลักความมีประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี ที่ต้องการให้มีต้นทุนในการจัดเก็บภาษีและค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติตามกฎหมายภาษีที่ต่ำ ไม่สอดคล้องกับหลักการของระบบภาษีที่ดี ที่ต้องการให้กฎหมายภาษีถูกบัญญัติหรือตราไว้โดยรัฐสภาซึ่งถือเป็นกฎหมายภาษีแม่บท แต่ประกาศกระทรวงการคลังและประกาศกรมศุลกากรที่ออกตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนถือเป็นกฎหมายภาษีลำดับรองที่ออกโดยองค์กรฝ่ายบริหาร และประกาศดังกล่าวเกี่ยวข้องกับการลดอัตราภาษีซึ่งถือส่วนที่สำคัญของโครงสร้างภาษีที่ควรอยู่ภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภา

ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะ 3 ประการ เพื่อการปรับปรุงกฎหมายและนโยบายภาษีศุลกากรเพื่อลดผลกระทบด้านลบ ดังนี้

            (1) เพื่อลดความซับซ้อนของกฎหมายภาษีศุลกากรลำดับรองหลายฉบับที่เกี่ยวกับการลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนและความตกลงระหว่างประเทศที่ผู้นำเข้าสินค้าต้องปฏิบัติ รวมทั้งลดความสับสนและลดความยากในการเข้าใจเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว เพื่อลดต้นทุนที่เกี่ยวข้อง ผู้วิจัยขอเสนอแนะว่า ควรนำข้อกฎหมายและข้อกำหนดเกี่ยวกับระเบียบ หลักเกณฑ์และพิธีการเกี่ยวกับการลดอัตราอากรขาเข้าตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียนและความตกลงระหว่างประเทศที่ผู้นำเข้าสินค้าต้องปฏิบัติ ที่ปรากฏอยู่ในกฎหมายภาษีศุลกากรลำดับรองหลายฉบับ มารวมอยู่ในกฎหมายแม่บทฉบับเดียว ตามระบบการรวบรวมกฎหมาย (Consolidation) ในรูปพระราชบัญญัติของรัฐสภา

 

กฎหมายแม่บทฉบับเดียวที่ถูกรวบรวมขึ้นตามที่กล่าวข้างต้นน่าที่จะสอดคล้องกับแนวความคิดในเรื่องระบบภาษีอากรที่ดี เพราะเป็นกฎหมายภาษีที่ถูกตราขึ้นโดยรัฐสภา และกฎหมายภาษีศุลกากรแม่บทฉบับนี้ให้อำนาจแก่รัฐมนตรีกระทรวงการคลังและอธิบดีกรมศุลกากรในการออกกฎหมายลำดับรองที่เป็นกฎเกณฑ์ทางเทคนิคเพื่อกำหนดระเบียบ หลักเกณฑ์ เงื่อนไขและพิธีการให้เป็นไปตามข้อตกลงเขตการค้าเสรีหรือข้อตกลงระหว่างประเทศที่จะมีต่อไปในอนาคต

นอกจากนี้ กฎหมายภาษีศุลกากรที่ผู้วิจัยเสนอแนะยังสอดคล้องกับหลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมายภาษี และสอดคล้องกับหลักความประหยัดหรือหลักความมีประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี เพราะลดความซับซ้อน ลดความสับสนและลดความยากในการเข้าใจเพื่อปฏิบัติตาม อันทำให้ต้นทุนของผู้ที่เกี่ยวข้องลดลง รวมทั้งการหนีภาษีของผู้นำเข้า ตลอดจนการทุจริตคอร์รัปชันของเจ้าหน้าที่กรม-ศุลกากรย่อมลดน้อยลงอีกด้วย

แม้กฎหมายที่เกิดขึ้นจากระบบการรวบรวมมีข้อดีดังที่กล่าว แต่กฎหมายที่เกิดขึ้นจากระบบการรวบรวม (Consolidation) อาจสร้างปัญหาในการใช้กฎหมาย กล่าวคือ ถ้อยคำสำนวนในบทบัญญัติของกฎหมายภาษีศุลกากรลำดับรองฉบับต่างๆที่ถูกนำมารวบรวมไว้ในกฎหมายแม่บทฉบับเดียวอาจแตกต่างกันหรือไม่สอดคล้องกัน เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว และเพื่อให้กฎหมายแม่บทฉบับเดียวที่ผู้วิจัยเสนอมีความชัดเจนและลดความยากในการเข้าใจเพื่อปฏิบัติตาม เพื่อให้สอดคล้องกับหลักความแน่นอนชัดเจน ผู้วิจัยขอเสนอแนะดังนี้

(ก) ถ้อยคำสำนวนในบทบัญญัติของกฎหมายแม่บทฉบับเดียวที่ถูกรวบรวมขึ้นจากกฎหมายภาษีศุลกากรลำดับรองที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ ควรถูกปรับเปลี่ยนเป็นถ้อยคำสำนวนที่ง่าย ชัดเจน ไม่คลุมเครือ ไม่อ้อมค้อมวกวน และมีความสอดคล้องกัน ไม่ควรใช้ภาษาที่กระชับมากจนเกินไปด้วย รวมทั้งจะต้องไม่ใช้ประโยคที่ยาวมากจนเกินไปในตัวบทบัญญัติของกฎหมายแม่บท นอกจากนี้ จะต้องไม่มีถ้อยคำสำนวนที่เข้าใจยาก หากมีคำศัพท์ทางเทคนิค ควรมีบทบัญญัติอธิบายคำศัพท์เหล่านั้นด้วย

(ข) ในเวลาที่ทำการรวบรวมกฎหมายภาษีศุลกากรลำดับรองที่เกี่ยวข้องหลายฉบับให้เป็นกฎหมายแม่บทฉบับเดียว หน่วยงานของรัฐบาลที่เป็นผู้จัดทำและรวบรวมกฎหมายควรจัดทำบันทึกที่เป็นการอธิบายตัวบทบัญญัติในกฎหมายแม่บทนั้น (Explanatory Memoranda) ควบคู่กันไปด้วย

(2) ในการเจรจาทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีฉบับต่อๆไป รัฐบาลไทยควรให้ความสำคัญต่อการยกเว้นอากรขาเข้าและการลดอัตราอากรขาเข้าสำหรับสินค้าทุน วัตถุดิบและสินค้ากึ่งสำเร็จรูปที่นำเข้ามาในประเทศเพื่อใช้ในการผลิตสินค้า

(3) ในการเจรจาทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีฉบับต่อๆไป รัฐบาลไทยควรให้ความสำคัญกับสินค้าที่มีความจำเป็นต่อการอุปโภคและบริโภคของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศ รัฐบาลไทยไม่ควรให้ความสำคัญต่อการยกเว้นอากรขาเข้าและการลดอัตราอากรขาเข้าสำหรับสินค้าฟุ่มเฟือย ที่กลุ่มคนที่มีรายได้สูงซึ่งเป็นประชาชนกลุ่มน้อยของประเทศใช้อุปโภคและบริโภค 

The objective of this research is to study and theoretically analyze the effects of reduction in import-tariff rates of goods trade under the ASEAN Free Trade Agreement (AFTA). This research has found that AFTA is the cooperation of international trade economic and tariff law of the member countries of ASEAN to promote the more liberalization of trade in goods in ASEAN region by reducing import-tariff rates across ASEAN countries.

This research has found that the import-tariff rate reduction under AFTA has the important positive effects as follows: reduction in importers’ incentive to avoid and evade customs duties, reduction in tax distortion in people’s decisions on the purchase of goods imported from ASEAN region, having no cause for the pushing of tax incidence levied on imported goods back to export countries, having no cause for the obstruction in the international movement of goods and reduction in the influence on people’s decisions on investment choice within ASEAN region, conformity with the principle of international tax cooperation, helping customs duties/tariff law to keep pace with the world’s economic situation and trade that need the liberalization of trade, reduction in the adverse effect of tariff law on consumption, reduction in importers’ incentive to commit customs offences, enhancing the role and duty of Customs Department in relation to the support and promotion of international trade, reduction in the officials’ corruption in Customs Department, conformity with the objectives of ASEAN Community, ASEAN Economic Community and ASEAN Charter, and decrease in international trade barriers.

The positive effects of the import-tariff rate reduction under AFTA encourage Thailand to further negotiate and enter into Free Trade Agreements (FTA) with other countries. The researcher has following 3 suggestions for encouraging Thailand’s negotiation and entering of further FTAs.

(1) In negotiating and entering further FTAs, the Thai government should not exempt import tariffs nor reduce import-tariff rates too low, or prolong the period for the exemption or reduction of import-tariff rates, for products which are likely to continuingly generate serious impacts on the economy and society of country.

(2) The reduction of import-tariff rates should be set at the optimal level (which means that the negative effects of reduction in import-tariff rates should be taken into consideration as a partially fundamental factor in adjusting the rate reduction together with other factors to be taken into account).

(3) The member countries of FTA should undertake the actions as follows:

(a) they should have to strictly and completely abide by rules in the agreement;

(b) in order to help FTA partner countries to comply with the rules according to (a), they should jointly produce Explanatory Memoranda to explain rules in the agreement;

(c) FTA partner countries should have to enact the domestic law in accordance with rules in the agreement together with producing Explanatory Memoranda to explain rules in the agreement.

This research has found that the import-tariff rate reduction under AFTA has the important negative effects on the contracting parties in addition to positive effects as follows: not promoting the principle of sufficiency or revenue-producing principle, not promoting the undertaking of fiscal policy pertaining to the government’s public debt that requires people to have savings to be lent by the government as pubic debt, not promoting the vertical equity of taxation and the principle of equity of income redistribution, not help solving the price-inflation problem that requires the reduction of people’s purchasing power, not having been used as an economic tool for controlling imports for the protection of domestic industries, not conforming with the meaning, characteristic and scope of customs duties and certain objectives of customs duties, degrading the role and duty of Customs Department in relation to the levies of customs duties on imports from ASEAN region, not conforming with the principle of efficiency of taxation that requires low administrative and compliance costs, and not conforming with the idea of a good tax system that requires tax law to be enacted or legislated by Parliament and to be regarded as Parent Act; however, notifications of Ministry of Finance and Director-General of Customs Department being made in accordance with AFTA are regarded as secondary/subordinate/delegated legislation being made by administrative bodies, and such notifications concerning the reduction of tax rate that is regarded as an important/substantial part of tax structure should be subject to the legislative process of Parliament.

The researcher has 3 following suggestions for the improvement of law and policy on tariff to diminish negative effects.

(1) In order to reduce the complexity of many subordinate tariff laws concerning the reduction of import-tariff rates under AFTA and international agreements with which importers must comply, and in order to lessen the confusion and difficulty in understanding for complying with such laws to reduce relevant costs, the researcher has suggested that rules, regulations, criteria and procedures dealing with the reduction of import-tariff rates under AFTA and international agreements with which importers must comply, which appear in many subordinate tariff laws, should be consolidated into one Parent Act under the system of consolidation in the form of Act of Parliament.

          The one Parent Act as consolidated in accordance with the above proposal is likely to conform with the idea of a good tax system because it is tax law to be legislated by Parliament; and it empowers Minister of Finance and Director-General of Customs Department to make delegated legislation as technical rules for laying down regulations, criteria, conditions and procedures in compliance with future FTAs and international agreements.

          Additionally, the one tariff law as recommended above satisfies the principle of certainty of tax law as well as the principle of economy or the principle of efficiency of taxation. This is because it lessens the complexity, confusion and difficulty in understanding for complying, which lowers the costs of relevant parties, including mitigating the tax evasion of importers and the corruption of officials of Customs Department.

          Although the law arising from the system of consolidation has the aforesaid advantages, the consolidation legislation may create the problem of legal application, i.e. wordings in all the provisions of subordinate tariff laws which are consolidated into one Parent Act are different or inconsistent. To solve this problem and to make the proposed Parent Act clearer and simpler in understanding for complying in order to satisfy the principle of legal certainty, the researcher has the following suggestions.

          (a) The wordings in the provisions of one Parent Act as consolidated from many relevant subordinate tariff laws should be adjusted to become those which are plain, clear, unambiguous, straightforward and consistent. Language should also not be too tight, and the provisions of the proposed Act should not contain very long sentences. Furthermore, there should not be difficult wordings to comprehend in the provisions of the proposed Act. If there are technical words, there should be the explanatory provisions.

          (b) At the time of the consolidation of many relevant subordinate tariff laws into one Parent Act, the governmental agency who is responsible for making and consolidating the law should simultaneously produce Explanatory Memoranda to explain the provisions of such Parent Act.

(2) In negotiating and entering further FTAs, the Thai government should give emphasis on the exemption and reduction of import-tariff rates for capital products, raw materials and semi-products brought into the country for goods production.

(3) In negotiating and entering further FTAs, the Thai government should emphasize goods which necessitate the consumption of most people of the country; the Thai government should not give emphasis on the exemption and reduction of import-tariff rates for luxury products which high-income earners who are the minority group of people of the country consume.

---